——在全國集體林權制度改革高峰論壇結束時的總結發言

   全國集體林權制度改革高峰論壇今天下午就要結束了,我受四個主辦單位的委托,對論壇做一個總結發言,講一些感受。這次論壇是在“十一五”開局之年,在對林業改革賦予了更豐富內容的新農村建設的熱潮中舉辦的。舉辦這次論壇,是進一步落實中央林業決定的具體步驟,也是落實今年中央一號文件關于加快集體林權制度改革精神的具體步驟,目的是以科學發展觀為指導,對集體林權制度改革從實踐上進行再總結、從理論上進行再認識,進一步總結經驗、認清方向,為全面推進這項改革,解放和發展林業生產力,推動林業又快又好發展,充分發揮林業在加快新農村建設中的重大作用,奠定堅實的理論基礎和認識基礎。

    這次論壇,我們特別邀請了全國人大常委會烏云其木格副委員長,中央有關部門、國務院有關部委的領導和院士、專家、學者到會指導,共同研討集體林權制度改革大計。兩天來,我們參觀了三明市林改現場,向村干部和農戶進行了直接的調查了解,緊緊圍繞集體林權制度改革與加快社會主義新農村建設這一中心議題,展開了廣泛而深入的研討。與會的領導、院士、專家、學者和代表,從不同的角度和側面,針對集體林權制度改革的重點、難點和熱點問題,深入剖析,提出了帶有突破性、創新性的獨到見解,體現出很高的理論水平和豐富的實踐經驗,提升了論壇的層次和水準,給了我們很好的啟發、指導和鼓舞。論壇時間雖短,但內容豐富,達到了預期目的,取得了圓滿成功。可以說,這次論壇既是一次實踐總結會,又是一次理論研討會;既是一次經驗交流會,又是一次推進集體林權制度改革的動員會。論壇所取得的成果,對于深化集體林權制度改革,具有十分重要的指導意義。

    在此,我代表國家林業局對論壇的聯合主辦單位福建省人民政府、中央黨校、中國人民大學和承辦單位福建省林業廳、三明市人民政府,以及為論壇提供參觀和生活服務的各個單位,表示衷心的感謝,對出席論壇的各位領導、院士、專家、學者,對關心、支持集體林權制度改革和整個林業改革與發展的同志們,表示誠摯的謝意。

    福建省集體林權制度改革所創造的非常豐富的經驗和大家在論壇上所闡述的非常有價值的理論觀點,給我們每一位與會同志很多的觸動,很多的啟示。我感覺,在很多的啟示中,有三點最為重要。

    **點啟示:集體林權制度改革雖然經過了長期的探索和實踐,但還需要繼續深化、繼續規范、繼續完善

    我國集體林權制度改革或者說整個林業改革,已經經歷了半個多世紀的探索和實踐過程,這個過程大體上經歷了五個階段:一是土地改革時期的分林到戶階段。在這個階段,根據1950年6月頒布的《中華人民共和國土地改革法》,政府將土地和山地都分給了農戶,林木隨山地劃歸農戶所有,農戶成了山林的主人,但時間很短,僅僅保持了3年左右。二是農業合作化時期的山林入社階段。在這個階段,農戶將原來分給自己的山林折價入社,山林仍歸個人所有,實行合作社集體合作經營。三是人民公社時期的山林集體所有、統一經營階段。在這個階段,山林完全歸集體所有,并實行集體統一經營。四是上世紀80年代初的林業“三定”階段。所謂“三定”,就是在這個階段,劃定了自留山,確定了責任山,穩定了山權林權。

    現在,有的同志認為,經過林業“三定”,山權林權穩定了,責任山確定了,自留山分到農戶了,還搞什么改革?對深化集體林權制度改革有些困惑。為什么經過了“三定”階段,我們還要搞改革,還要深化改革?昨天,我們到永安市洪田村,向農民進行了面對面的了解,實際情況是,雖然經過了“三定”,但大部分林子還是集體的,自留山只劃了很少部分,人均只有1畝,而劃定的責任山在產權上并不清楚,是模糊的,農民覺得只是你讓我替你管著看著,不是自己的?，F在,永安市洪田村山林的產權都落實到戶了,這個村人均分到了6畝山地,有一家5口人分到了30畝山地,再加上原來的1畝自留山穩定不變,共有35畝山地,全部落實了產權,極大地調動了農民的積極性,全村面貌發生了很大變化。而在“三定”階段,因為沒有觸及產權,產權比較模糊,經營主體并不明確,所以沒有充分調動林農的積極性。

    其他地方的情況也說明了這個問題。經過調查,我們發現在林業生產實踐中普遍存在造林難、育林難、護林難、防火難、科技興林難“五難”現象,而且表現得非常突出。這“五難”又集中表現為“三林”問題:林業生產力低,林區發展落后,林農收入低,也就是我們所說的“林業、林區、林農”問題。為什么說林業生產力低呢?只要和農業生產力比較一下就看出來了。農業用18億畝耕地,解決了我們中國13億人的吃糧問題。而林業用43億畝林地,其中集體林地25億畝,卻沒有解決13億人的用材問題,現在我們每年要用186億美元進口1億多立方米木材。這43億畝林地,更沒有解決中國人民對生態的需求問題,像今春發生的沙塵暴,就引起了社會上的廣泛關注,不少人產生了疑問,治理生態這么多年了,沙塵暴為什么還這么嚴重?為什么?其根本原因,還是林業改革不到位,體制和機制不順,阻礙了林業生產力的發展。

    為了加快林業改革,消除林業發展的體制和機制性障礙,2003年6月,中共中央、國務院作出了《關于加快林業發展的決定》。我認為,以決定頒布為標志,我國集體林權制度改革或者說我國林業改革進入了第五個階段。福建、江西、遼寧等省按照中央林業決定精神,首先拉開了集體林權制度改革第五個階段的序幕。這次改革,是一次對以林地權益為核心的森林資產權益關系進行重大調整的改革,是從體制上、機制上和制度建設上進行的一次系統的全面的落實林業產權的綜合性改革,其從明晰產權入手,確立了林農的經營主體地位,真正實現了“明晰所有權,放活經營權,落實處置權,確保收益權”,給予了林農真正意義上的物權。今年中央一號文件又進一步提出了加快集體林權制度改革的要求,把集體林權制度改革作為社會主義新農村建設的一個重要抓手和載體,這將對推進新農村建設產生十分重要的影響。所以說,第五個階段的集體林權制度改革,是一次更深刻的改革,因為它觸動了產權;是一次內容更豐富的改革,因為新農村建設又為改革注入了豐富的內容。

    福建、江西、遼寧等省進入第五個階段的集體林權制度改革,時間雖然很短,但因為抓住了產權這個關鍵,使林業生產關系更加適應了林業生產力發展的要求,極大地調動了林農的積極性,極大地解放了林業生產力,集體林區煥發出了新的生機與活力,并帶動整個農村經濟社會發生了十分可喜的變化。一是有效解決了林業"五難"問題,加快了林業發展。許多地方出現了"爭山爭苗造林"的景象。2005年,福建省造林面積突破200萬畝,比上年翻了一番;全省森林案件同比下降了26%,森林火災發生次數下降了79%,受害面積下降了77%;江西省森林案件同比下降了45%,森林火災發生次數和受害面積分別下降了56%和74%。二是增加了農民收入,改善了農民生活。2005年,福建省林業總產值達到920億元;南平、三明等主要林區的農戶從林業獲得的收入已占家庭收入的一半左右;永安市農民人均林業收入達到2430元,同比增長10.45%,占農民人均收入的51%。2005年江西省農民林業現金收入同比增長42%。三是推動了鄉風文明,促進了農村和諧。農民學科學、學技術成為農村的新時尚,不少地方通過林地使用費的二次分配初步解決了"老有所養、幼有所教、病有所醫、困有所幫"的難題。邵武市鐵羅村已從"上訪村"變成了"穩定村",永安市桂溪村已由"賭博村"變成了"文明村"。四是美化了家園,改善了村容村貌。村集體經濟組織通過合理收取林地使用費和參與現有林的收益分成,每年有3萬元～12萬元不等的持續穩定的收入來源。不少村把這些增收的錢用于鄉村自來水、道路、電網、綠化等建設,大大改善了村民生產生活條件。五是推進了民主管理,加強了民主建設。通過集體林權制度改革,提高了干部依法行政的水平,增強了群眾依法維權和民主意識,群眾比以往任何時候都更加關心并主動參與集體事務管理。

    福建、江西、遼寧等省改革的實踐證明,集體林權制度改革是林業發展和農村經濟發展的活力之源、潛力之源、動力之源。只有繼續深化、繼續規范、繼續完善集體林權制度改革,才能實現林業又快又好發展,才能促進農村的和諧穩定,才能有力推進社會主義新農村建設。

    第二點啟示:集體林權制度改革,在范疇上是農村改革的重要組成部分,具有高度的整體性;在本質上是農村改革的延伸,具有很強的同質性;在進程上是農村改革的又一次重大突破,其方向和目的具有高度的一致性

    之所以說,集體林權制度改革是農村改革的重要組成部分,是因為:在地理分布上,農村涵蓋了山區,林業的主戰場在山區。我國山區面積占國土面積的69%,擁有90%以上的森林資源,山區人口占全國總人口的56%,在全國2000多個行政縣(市)中,有1500多個是山區縣。在592個國家級貧困縣中,有496個分布在山區。山區是貧困人口的聚集區,也是新農村建設的重點和難點。在產業劃分上,林業是大農業的重要組成部分,"三農"問題涵蓋了"三林"問題。林農是農民,包括國有林區、國有林場的工人,他們的生活、生產條件和工作性質、待遇,實際上也和農民相似,有的甚至還不如農民。只有把"三林"問題解決好了,才能從根本上解決好"三農"問題,如果不解決好"三林"問題,也就不可能全面、徹底地解決好"三農"問題。而要解決好"三林"問題,根本途徑就是實行集體林權制度改革,充分調動廣大林農群眾的積極性,進一步解放林業生產力。現在,我國林地的生產力太低了,平均每公頃森林蓄積量只有84.73立方米,大大低于世界平均水平的99.85立方米;人工林每公頃蓄積量為46.59立方米,僅為世界平均水平的50%。實踐證明,只有深化林權制度改革,才能釋放林業蘊藏的巨大潛力,才能充分調動農民群眾的積極性,做到像群眾所講的那樣"把山當田耕,把樹當菜種"。

    因此說,集體林權制度改革是農村改革的重要組成部分,只有把林業問題解決好,才能有效解決我國1500多個山區縣的發展問題,才能從根本上解決占全國總人口56%的山區人民特別是貧困人口的致富問題,使廣大林農和其他農民一樣享受改革的成果,共同走上富裕之路。

    之所以說,集體林權制度改革是農村改革的延伸,是因為:集體林權制度改革實質上就是農村聯產承包責任制的繼續和完善。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層土地經營體制,是我國農民在生產實踐中的偉大創造,是憲法規定的農村土地基本經營制度,具有普遍的適應性和旺盛的生命力,對我國農村經濟社會發展已經發揮了十分重要的作用。但是,以耕地為對象的聯產承包責任制的效能已經基本上發揮出來。據有關資料表明,我國農業發展水平已經超過世界平均發展水平的30%,這指的是糧食和農作物。要進一步發揮農村的發展潛力,必須著眼于比耕地面積大得多的山地和林地,在山地和林地上做文章,全面發揮農村土地資源的作用,推動整個農村經濟的發展。土地是非常重要和特殊的生產資料,我國歷朝歷代都十分重視土地的變革和調整。這個事情處理好了,人民就安居樂業,社會就穩定,政權就鞏固。我國實行家庭聯產承包責任制,就是對土地的調整和變革。我國的耕地十分有限,但擁有43億畝林地,還有大面積的沙地、草地、濕地。實行集體林權制度改革,實際上就是將我國對土地的改革由平原延伸到山區,由耕地延伸到林地;就是要充分利用好林地,挖掘林地資源的潛力,提高林地的生產力,發揮林地的作用;就是要在林地集體所有權屬不變的前提下,依法保障實現農民對林地的使用權和經營權、對林木的處置權和收益權,在以林地為核心的生產資料分配上,對于屬于集體原始積累的森林資源資產,集體成員享有同等的權益、責任和義務,使林業生產關系進一步適應林業生產力的發展,從而使林業生產力得到更大的解放,進而使整個農村的生產潛力得到更大程度的釋放。

    之所以說,集體林權制度改革是農村改革的又一次重大突破,是因為:在農村實行家庭聯產承包責任制后,對集體林地一直沒有涉及產權制度改革這一重大問題。現在,根據我國經濟社會條件的變化,實行以產權制度改革為核心的集體林權制度改革,這是一個重大突破。改革的范圍也大大突破了農村聯產承包責任制的原有范圍。如:在"八山一水一分田"的福建省,過去只是落實了一分田的聯產承包責任制,而八分山的產權沒有落實到農戶。實行集體林權制度改革,其目的,和家庭聯產承包責任制一樣,就是要把八分山的產權真正落實到戶,確定經營主體,使林業生產關系更加適應生產力,把林地的潛力和糧田一樣充分釋放出來。同時,改革的內容也實現了突破,林權制度改革后,通過林權證抵押,不僅可以從銀行貸款,而且還可以流轉。這就更加有效地促進了人才、資金、科技等各種生產要素向林業、向農村聚集,更加有效地盤活了資源,也更加有效地激活了機制。目前,"溫飽靠耕地,致富靠林地"已經成為廣大山區農民的共識。如果將原來粗放經營的25億多畝集體林地落實到農戶,像18億畝耕地那樣,實行集約經營,必將產生難以估量的經濟效益,創造巨大的物質財富,實現我國農村改革的重大突破。

    通過上述分析,我們可以看出,沒有集體林權制度的改革,農村改革是不全面的、不徹底的、不完善的,必須把集體林權制度改革作為當前農村改革的重點全面推進,以全面解放和發展整個農村生產力,為建設社會主義新農村發揮巨大的促進作用。

    第三點啟示:集體林權制度改革既要積極地推進又要穩妥地進行,既要促進林業發展又要實現農民增收,既要抓好產權改革又要抓好配套改革

    林業改革是一項十分復雜的系統工程,比農業改革還要復雜。林業雖然是農村改革的重要組成部分,但林業又有其個性,有其特殊性。從屬性來說,林業既具有生態公益的功能,又具有提供木材等林產品的功能;從土地性質來說,既有集體林地,又有國有林地;從生長規律來說,林木的生長周期長,短則幾年,長則上百年,不像農作物今年長得不行,明年可以重來;從改革涉及的面來說,林業改革涉及的部門很多,涉及方方面面,涉及廣大林農群眾的切身利益,還涉及農村的和諧穩定。我們過去有過教訓,在"三定"階段中期,即1985年,中央出臺了搞活農村經營的10項政策,對集體林區取消了木材統購,實際上把木材市場放開了,一些地方又簡單地把山林承包到戶,導致了亂砍濫伐;到1987年,中共中央、國務院又專門發出《關于加強南方集體林區森林資源管理堅決制止亂砍濫伐的指示》,緊急對集體林采取了控制措施。所以說,集體林權制度改革更為復雜。這就要求林業改革必須是積極的,又必須是穩妥的。當前,推進這項改革需要研究解決的問題還很多,從福建、江西、遼寧等省的改革實踐來看,我感覺特別要注意把握好以下幾個問題。

    一是堅持黨政領導親自抓。福建、江西、遼寧等省集體林權制度改革之所以取得成功、收到了顯著成效,最重要的一條經驗就是各級黨委、政府領導把集體林權制度改革真正擺上了經濟社會發展的中心工作,加強領導,精心組織,抓住不放。福建省召開了全省集體林權制度改革動員部署會議,盧展工書記親自到會講話,省長黃小晶、常務副省長劉德章親自調查研究,省政府先后出臺了《關于推進集體林權制度改革的意見》、《關于加大力度全面推進集體林權制度改革的通知》等文件;三明市委、市政府僅2004年就8次召開辦公會、常委會,專題研究林權制度改革;永安市委把林權制度改革列為發展農村經濟的"一號工程",兩年內開了80次常委會專題研究。江西省委、省政府領導多次帶隊深入調研,出臺了《關于深化林業產權制度改革的意見》和《林業產權制度改革試點實施方案》,省委書記孟建柱、省長黃智權親自出席全省林改工作會議進行動員部署;各級林改工作領導小組的組長均由黨委、政府的主要領導擔任,初步形成了省、地、縣"三級書記抓林改"的工作格局和機制。遼寧省委書記李克強、省長張文岳都十分重視集體林權制度改革,親自關心,親自安排。正是由于各級黨委、政府領導的高度重視,才有力保證了林權制度改革的順利進行。

    二是堅持以人為本。改革必須和農民的切身利益緊密結合起來,必須把林業建設與林農致富緊密結合起來,正確處理好興林與富民的關系,使農民在林業改革與發展中真正得到實惠和利益。改革是為了興林,興林是為了富民。在集體林區,必須通過改革來實現興林,通過興林來實現富民。要樹立興林為了富民、富民才能興林的理念,做到在興林中富民,在富民中興林。只有把富民作為林業建設的目的,才能充分調動人民群眾的積極性,為林業的改革與發展注入活力;只有人民群眾能夠通過發展林業實現致富、提升生活質量,才會為林業建設提供不竭的物質保障和精神動力,推動林業又快又好發展。興林富民是林業改革與發展的宗旨和目的,必須始終不渝地堅持。這個關系處理得好,就能夠加快傳統林業向現代林業轉變,開發林業的多種功能、多種效益,滿足經濟社會發展對生態建設和林產品供給的多種需求。

    在這里我聯想到浙江省臨安市從"砍樹"到"看樹",從經營木材到經營景觀,從木頭林業到生態林業,從貧窮落后到興林富民的發展歷程。我在太湖源鎮白沙村看到,那里的農民擁有了山林的產權,可以安心靠山吃山、吃山養山。一家農戶依托青山綠水、森林景觀興辦"農家樂",足不出山,一般的農戶年收入5萬元,多的達到25萬到30萬元。從"砍"樹到"看"樹,一字之差,卻發生了質的變化,實現了生態效益的貨幣化和物質化,開辟了農村發展和農民增收的新天地,找到了以城帶鄉的結合點。這還給了我們一個啟發,說明集體林業用地不僅是農民最基本、與農民利益最密切的生產資料,也是農民就業最重要、最穩定的保障。我國有9億農民,農村有1.2億剩余勞動力和一半左右的剩余勞動力時間。農民對土地的依賴性很強,通過工業化、城市化把大多數農村人變成城市人,不太實際,難度很大,而利用林業為農民提供大量的就業機會這種方式,對農民來說更容易、更直接、更可靠。永安市通過林改給農民提供了5.84萬個就業崗位,占到新增就業崗位的55%,而且收入較高,農民高興。這啟示我們,深化集體林權制度改革必須和農民的利益結合起來,為農民提供經濟來源,創造就業機會,這樣農民才會擁護改革,才會支持改革,也才會順利推進改革。

    三是堅持處理好改革與穩定的關系。既要堅定不移地深化改革,又要確保林區穩定。不改革就沒有出路。只有深化改革,才能進一步增強林業的活力,挖掘林業的潛力,發揮林業的效益,促進林區的穩定;只有確保林區穩定,才能進一步凝聚人心,集聚力量,搞好改革,促進林業又快又好發展。深化改革,首先要制定方案,明確職責,弄清楚改革的目的、范圍、任務。改革的主體是農民,必須走群眾路線,把政策原原本本、不折不扣地交給群眾,尊重農民的意愿,尊重農民的創造,切不可違背農民的意愿和事物發展規律。否則,將會影響改革的順利進行,影響和諧穩定。

    四是堅持抓好各項配套改革。集體林權制度改革是林業的一次深層次改革,沒有其他各項改革的配套進行,就難以向前順利推進,也難以達到預期目的。從實踐看,集體林權制度改革要走好"四步":**步,從產權制度入手,均山到戶,讓林農有其山。第二步,讓林農有其權,不僅要有林木的所有權,還要有林木的處置權。第三步,讓林農有其利,就是要減輕林農負擔。福建和江西通過降低育林基金起征價,減免稅費,推行木竹產銷見面,實行轉移支付,3年來福建給林農返還18.5億元,江西僅2005年就對林農實行政策性還利11.27億元。第四步,也是最關鍵的一步,就是要進行配套改革,實際上就是讓政府轉變職能,讓林業部門轉變職能。因此,林業部門要認真研究林地管理制度改革、采伐管理制度改革、育林基金制度改革等問題,要建立資產評估制度、產權流轉制度、金融服務體系、科技推廣體系、資訊服務體系,要進一步完善森林生態補償基金制度,研究能不能從商品林收取適當的資金來補助生態公益林的問題,研究如何防止林農將來可能出現的失地問題。同時,還要對發放的林權證、轉讓的林權證、買來的林權證的不同使用管理辦法進行研究?？傊?要將實踐證明了的行之有效的措施給予總結推廣,對可能出現的問題進行深入研究,積極尋求對策,早作準備。今年7月,我們還將在江西省召開集體林權制度改革現場會,還要請各方面的專家對相關配套改革進行專題研究,逐步地完善、規范相關制度,確保集體林權制度改革健康順利推進。希望各方面的領導、專家能夠和我們一道對相關配套政策進行深入研究,給予我們有力的支持。

    同志們,27年前,安徽省鳳陽縣小崗村18位村民在"包產到戶"協議上按下了歷史性的手印,揭開了中國農村改革的序幕,改變了中國農民的命運。今天,我們在福建省三明市召開全國集體林權制度改革高峰論壇,探討集體林權制度改革與加快社會主義新農村建設這一重大課題。我們相信,這次論壇將全面有力地推進集體林權制度改革,推動整個農村生產力的又一次大解放,為我國社會主義新農村建設作出更大的貢獻。

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