森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，是人類賴以生存和發(fā)展的重要物質基礎。森林資源承擔著維護生態(tài)平衡、改善環(huán)境，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重任，對保障國土安全以及農牧業(yè)豐產豐收等方面具有舉足輕重的影響。黨中央、國務院領導高度重視我國森林資源保護工作，鑒于我國森林資源總量嚴重不足、質量不高、結構不合理，我國生態(tài)狀況局部改善、整體惡化的趨勢尚未得到根本扭轉的現(xiàn)狀，黨中央、國務院作出了《關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，《決定》指出，“林業(yè)不僅要滿足社會對木材等林產品的多樣化需求，更要滿足改善生態(tài)狀況、保障國土生態(tài)安全的需要，生態(tài)需求已成為社會對林業(yè)的**需求。”并提出了“確立以生態(tài)建設為主的林業(yè)可持續(xù)發(fā)展道路，建立以森林植被為主體、林草結合的國土生態(tài)安全體系，建設山川秀美的生態(tài)文明社會，大力保護、培育和合理利用森林資源，實現(xiàn)林業(yè)跨越式發(fā)展，使林業(yè)更好地為國民經濟和社會發(fā)展服務”的指導思想和“堅持嚴格保護、積極發(fā)展、科學經營、持續(xù)利用森林資源”的基本方針。因此，認真貫徹《決定》精神，落實“嚴管林”的方針，加強森林采伐管理，保護和發(fā)展好我國的森林資源，是森林資源管理一項十分重要的工作。
    一、采伐管理制度取得歷史成效
    新中國成立50余年來，林業(yè)累計為國家經濟建設提供了50多億立方米的木材，為我國國民經濟發(fā)展作出了重大的歷史性貢獻。但是長期過量采伐，也使我國本就十分稀少的森林資源越采越少，質量越來越差，林業(yè)所積累的問題也日益嚴重，人均森林面積和蓄積量分別只有世界人均水平的1/6和1/8，森林覆蓋率不到世界平均水平的2/3，人均木材消耗量僅為世界發(fā)達國家水平的1/5。同時，國家的生態(tài)狀況也日益惡化，自然災害頻繁發(fā)生，森林資源已遠不能滿足經濟社會發(fā)展對用材、林產品與承擔生態(tài)保障的需求。由于我國森林資源總量的嚴重不足，在很長一段時間內，森林資源保護和利用的矛盾將會十分突出。森林資源作為一種可再生資源，按照林學規(guī)律、技術規(guī)程對森林實施合理的采伐利用，不僅能為社會生活提供必須的木材產品，同時也是培育和發(fā)展森林資源、促進森林生長的重要手段，反之，違反林學規(guī)律和技術規(guī)程，超過森林資源的承載能力采伐利用森林資源，是導致森林資源遭到破壞的重要原因。
    我國現(xiàn)行的采伐限額制度就是一項既保護森林資源，又根據森林資源的實際情況，為經濟社會發(fā)展、人民生活提供必需木材產品的重要制度。采伐限額制度，顧名思義就是對森林實行限制采伐的一項制度。《森林法》規(guī)定：“國家根據用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴格控制森林年采伐量。”年森林采伐限額是由依法確定的采伐限額編制單位，按照統(tǒng)一的原則、方法、程序，對本行政區(qū)域或本單位內的森林資源進行科學測算后確定的，并經省級人民政府審查匯總后報國務院批準執(zhí)行。重點國有林區(qū)的年森林采伐限額，由國務院林業(yè)主管部門審核后，報國務院批準。采伐限額每5年核定一次，是每年采伐胸徑5厘米（含5厘米）以上林木的**限量（法律規(guī)定不憑證采伐的林木除外）。同時，為保證采伐限額制度的實施，國家相繼制定了一系列與其相配套的管理制度，包括林木采伐許可證制度、木材憑證運輸和木材憑證經營加工制度，從“源頭”的采伐、“中間”環(huán)節(jié)的運輸流通和“源尾”的經營加工，都依法進行規(guī)范管理。《森林法》及其實施條例和國家林業(yè)局出臺的規(guī)范性文件，也對從事森林采伐、木材運輸和經營加工行為作出明確規(guī)定，并對各級林業(yè)主管部門的職責、權力和執(zhí)法行為作出了規(guī)范。
    我國采伐限額制度自1987年執(zhí)行以來，取得了顯著成效，森林資源過量消耗的局面得到了有效控制，“八五”期間**扭轉了年森林資源消耗總量超過年生長總量的局面，并持續(xù)至今，為持續(xù)保持我國森林蓄積、面積雙增長發(fā)揮了重要作用。根據近年來對全國采伐限額執(zhí)行情況的檢查和林政案件統(tǒng)計結果表明，超限額采伐問題得到有效控制，亂砍濫伐等破壞森林資源情況明顯減少，我國的森林資源管理正逐漸向一個良好的態(tài)勢發(fā)展。
    二、貫徹《決定》精神，完善采伐管理制度
    黨的十六大確立的全面建設小康社會的目標和《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》精神，都要求林業(yè)工作不斷改革完善包括森林采伐管理制度在內的各項管理制度，以逐步適應社會主義市場經濟體制。《決定》指出，要“改革和完善林木限額采伐制度，對公益林業(yè)和商品林業(yè)采取不同的資源管理辦法。”鑒于我國森林資源總量嚴重不足的現(xiàn)實，必須在嚴格堅持采伐限額制度的前提下，按照分類經營的要求，完善各類型森林的采伐管理制度。對生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)脆弱地區(qū)的公益林，要嚴格限制采伐的總量、方式和強度，確保森林資源的生態(tài)效益充分發(fā)揮；對商品林中的天然林，要按照國家有關技術規(guī)程的規(guī)定，合理進行采伐利用；對商品林中的人工林，要按照社會主義市場經濟的規(guī)律，依法進一步放活。按照這個要求，2003年，國家林業(yè)局在總結“七五”以來采伐限額管理經驗，深入研究分析當前采伐管理中存在的問題的基礎上，緊緊圍繞實施六大林業(yè)工程，推進五大轉變，努力實現(xiàn)林業(yè)跨越式發(fā)展的新形勢，提出了“森林采伐管理分區(qū)施策、分類管理，分項突破、整體推進”的改革思路，目的在于探索在保護森林資源、保護生態(tài)的前提下，科學經營、合理利用森林資源，既保持現(xiàn)有的森林生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定，提高林地生產力，同時又積極調動社會各界投入林業(yè)的積極性。2003年以來，國家林業(yè)局先后下發(fā)了一系列涉及采伐管理改革的政策性文件，并修訂了部分技術規(guī)程：
    ——印發(fā)了《森林采伐管理改革試點工作方案》，選擇在北京、河北、廣西等9省（區(qū)）的部分縣（市、區(qū)，下同）針對不同類型的森林開展森林采伐管理改革試點。試點內容包括：人工用材林采伐管理，中、幼林撫育采伐管理，定向培育的工業(yè)原料用材林采伐管理，國家重點生態(tài)公益林采伐管理，不同天然林經營類型的采伐管理，農田防護林采伐管理等六個類型。
    ——下發(fā)了《國家林業(yè)局關于嚴格天然林采伐管理的意見》和《國家林業(yè)局關于完善人工商品林采伐管理的意見》，體現(xiàn)了對天然林管嚴和對人工商品林放活兩種不同的管理思路。其中規(guī)定：天然林杜絕大面積皆伐；原則上禁止將天然林分改造為人工林分；天然林的采伐嚴格執(zhí)行國家有關技術規(guī)程規(guī)定。人工商品林采伐限額和木材生產計劃單列；達到一定規(guī)模的經營單位或個人可以單獨編制年森林采伐限額；人工商品林采伐限額有節(jié)余的可結轉到下年度使用；按照技術規(guī)程撫育人工商品林，采伐林木胸徑在10厘米以下的不納入年度木材生產計劃；對定向培育的工業(yè)原料用材林和非規(guī)劃林地上營造的人工商品林，采伐年齡可由林木經營單位或所有者確定，采伐指標要優(yōu)先保證。
    ——在國際糧農組織（FAO）和國際勞工組織（ILO）的援助下，制定了《中國國家森林采伐作業(yè)規(guī)程》，目的在于規(guī)范森林采伐行為，減少森林采伐對環(huán)境和社會的負面影響，加強安全生產，提高采伐作業(yè)質量與效益，加快實現(xiàn)中國林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。目前，已完成《中國國家森林采伐作業(yè)規(guī)程》（草案）制定工作，并在吉林省汪清、浙江省臨安市等5個單位開展試點。
    ——下發(fā)了《國家林業(yè)局關于規(guī)范樹木采挖的通知》，針對新出現(xiàn)的因城市園林綠化從林區(qū)大量移植樹木問題，明確將樹木移植作為采伐林木對待，按照《森林法》及其實施條例和國家關于林木采伐的規(guī)定進行管理。
    三、積極開展試點，推進森林可持續(xù)經營工作
    《決定》指出，“全面建設小康社會，加快推進社會主義現(xiàn)代化，必須走生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，實現(xiàn)經濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境的協(xié)調，實現(xiàn)人與自然的和諧相處。”森林可持續(xù)經營是在森林資源不造成破壞，保障森林資源質量和林地生產力不降低，不給自然界和社會環(huán)境造成不良影響的狀態(tài)下，持續(xù)不斷地滿足社會發(fā)展、人民生活對林產品和森林生態(tài)功能服務的需求。
    為有效推進森林可持續(xù)經營工作，國家林業(yè)局于2004年下發(fā)了《國家森林可持續(xù)經營試驗示范點建設工作方案》，并同意將吉林省汪清林業(yè)局和福建永安市作為我國首批國家級森林可持續(xù)經營管理試驗示范點，以探索重點國有林區(qū)和南方集體林區(qū)森林可持續(xù)經營管理的技術、模式和指標評價體系。方案指出，示范點工作要努力建設能滿足可持續(xù)發(fā)展結構性需求、具有一定規(guī)模、結構合理、功能齊備的森林資源體系，符合可持續(xù)經營運作特征的經營管理體系，能反映可持續(xù)經營動態(tài)發(fā)展變化的監(jiān)測評價體系，保障可持續(xù)發(fā)揮森林效益的森林與生態(tài)保護體系。目的在于探討、總結、提煉和建立一套具有可操作性和推廣價值、符合可持續(xù)發(fā)展要求的森林可持續(xù)經營體系，推進區(qū)域林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力建設，逐步實現(xiàn)區(qū)域范圍的生態(tài)、經濟和社會可持續(xù)性，為林業(yè)跨越式發(fā)展階段提供經驗和樣板。

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